工业，是广东省中山市的特色标签。
40多年前，乘着改革开放的春风，中山开启首轮工业化进程，成为与南海、顺德和东莞齐名的“广东四小虎”之一。年，中山提出“工业立市”发展战略，通过政府引导和扶持，全市工业向规模化发展。近年来，随着城市进程的加快以及政策风向的转移，中山开启产业转型升级之路。特别是在粤港澳大湾区建设上升为国家战略后，中山产业升级优化的步伐明显加快。然而，工业快速发展的背后也有着一连串问题：土地碎片化、产业低效、创新力不足。
为此，年中山市启动“工改工”改革。中山火炬高技术产业开发区（以下简称“火炬开发区”）被列入全市首批“工改工”试点，计划统筹更新面积6.8平方公里、盘整改造面积4.2平方公里，通过向产业空间存量要增量，构建产业链上下游就在“上下楼”“隔壁栋”的产业生态，为全市高质量发展、再造工业新中山探路。
位于珠江西岸综合交通核心枢纽的火炬开发区是中山市融入大湾区发展的桥头堡。
发展之痛
优质产业进不来、低效产业出不去
火炬开发区位于广东省中山市东部组团，是由科技部、广东省政府和中山市政府于年共同创办的国家级高新区，也是中山市参与湾区竞合、融湾发展的桥头堡，粤港澳大湾区的发展主阵地和创新主引擎。
中山市火炬开发区党工委委员、管委会副主任钟剑介绍，火炬开发区过去是中山辉煌的“代名词”。发展早期，“小而快”的土地供应满足了大量中小企业“爆发式”的用地需求，奠定了繁荣发展的基础。全区坐拥9个国家级产业基地，汇集近20家世界强企业、多个科研平台，以全市5%的土地创造了中山13%的GDP、22%的工业增加值。
借创建国家级高新区的东风，火炬开发区市场化步子迈得快，出让了大部分土地，大大小小的市场主体争做起了“房东”。数据显示，全区80%土地为国有已出让土地，其中面积小于15亩的地块占比超过60%，分散的土地权属让土地形态支离破碎，而新增建设用地潜力也近乎枯竭，全区可开发的土地资源不足2平方公里。
随着“双区战略”（粤港澳大湾区建设、深圳建设中国特色社会主义先行示范区）的深入实施，以及深中通道等跨界重大基础设施的建设，火炬开发区作为中山市重振工业“虎威”的前沿阵地，面临着“产业转型升级、土地提质提效”的严峻挑战。
“土地碎片化是火炬开发区推动连片‘工改工’的难点。”钟剑坦言，火炬走到提速换挡的阶段，而破碎的土地资源却制约着长远发展。其背后是复杂的权属关系、多元的利益诉求，进一步增大了土地改造，特别是大片、连片改造的难度。
统计显示，火炬开发区内已开发土地的利用效能总体较低。容积率在1.0以下的村庄住宅和低层工业厂房总占地面积达2.75万亩，约为区内建设用地的40%，在多数建于20世纪90年代的老旧厂房内，玩具制造、灯饰生产、废品回收、物流服务等业态混杂其中，低端的业态和低效的载体挤占了宝贵的土地和空间。
中山将连片改造镇村低效工业园。
优质产业进不来、低效产业出不去。优秀本土企业增资扩产没有空间，是火炬开发区这些年面临的“心头之痛”。钟剑说，大湾区全新的时空格局之下，火炬开发区是名副其实的临深区域，市场预期很高。目前不愁招不到商，愁的是“无地可落”，因土地而影响产业发展提速换挡的情况在火炬相当突出，亟须通过“工改工”积极主动地谋划高品质产业承载区。
政策支持
吸引市场主体参与土地连片改造
近年来，广东省委省政府高度重视工业园升级改造工作，省委十二届十三次全会明确提出全省要加快村镇工业集聚区升级改造，提升产业集群发展能级。
年1月1日，中山市研究制定并正式施行了《中山市城市更新管理办法》《中山市旧厂房升级改造实施细则》等系列城市更新文件，提出多项鼓励措施，为大规模实施连片“工改工”提供政策支持。
坐落在火炬开发区的广东美味鲜调味食品有限公司，占地面积数百亩，年生产能力50万吨，计划“工改工”后再扩大生产规模。
中山市明确，连片“工改工”地块可以与“工改其他”地块综合改造，“工改工”的无需向政府无偿移交公益性建设用地和建筑面积；结合城市更新潜力资源，以0.5平方公里以上的连片街区为标准划定拟改造片区；村集体实施连片“工改工”项目，可通过公开方式选定市场主体进行合作改造；对符合规定的连片“工改工”项目，视改造范围内入驻企业的亩均效益作阶梯式奖励。
为激活市场主体改造活力，促进产业项目快速建成投产，加快推进全区低效工业园区连片升级改造，年10月9日，《火炬开发区连片“工改工”专项奖励资金实施办法》（以下简称《奖励办法》）正式施行。
《奖励办法》规定，符合条件的改造主体可分期、分阶段、分类型向区属公司提出专项奖励资金申请，区属公司拟定项目奖励计划方案，区城市更新部门申请资金预算，组织住建、税务等职能部门审查，经区管委会审定后，向改造主体支付奖励资金。
大力度的政府财政资金奖补，有效吸引了社会资本参与到“工改工”来。目前，有7家银行与火炬开发区管委会签订合作协议，为“工改工”项目量身定制金融产品，提供贴身的融资服务和支持。
“政策大礼包真是锦上添花！”广东华杰建设工程监理咨询有限公司专业监理工程师徐国兴认为，《奖励办法》激发了企业参与改造的动力，彰显了火炬开发区与企业共荣的决心。“‘工改工’项目对资金需求大，《奖励办法》尊重改造人权益，准入门槛低，对动工、新建建筑面积等实施奖励，并提供贷款利息奖补，精准而高效地降低了企业的融资成本和融资负担，起到四两拨千斤的作用。”徐国兴说。
年12月8日，火炬开发区举行低效工业集聚区“工改工”项目集中动工仪式。
同样参与了“工改工”项目的张家边股份经济联合合作社的党总支委员吴嘉榆告诉记者，合作社计划将不久前刚拿到的1.5亿元征地补偿款也投入到项目中。
记者了解到，张家边饮料厂地块面积约46亩，位于张家边社区中心，紧邻中山港大道，地段价值不错，但由于分散出租，经营业态低端、分散，主要是机械加工、餐饮、仓库、汽修等，每年租金收入约万元，效益不高，因此村民一直有改造的想法。实施“工改工”后，旧饮料厂地块将建成10万平方米的高标准厂房，年租金收入预计可增至1万元，有望在5年左右实现村集体总资产收入翻一番。
分类改造
推动产权重构空间重塑资产增值
火炬开发区优选东利、张家边、沙边、窈窕四个片区开展“工改工”试点。按照“拆字开路、快字当头、连片至上、拆建并举”的思路，分类推进改造，深入挖掘片区发展潜力。
比如，东利片区是深中同城联动的东部门户，也是深中同城联动在火炬开发区的第一站。规划改造目标是提升火炬在湾区的价值。规划产业用地亩，改造完成后，片区将创造年产值亿元以上，年税收约6.4亿元～8.8亿元，带动就业岗位约2.1万个。
东利片区科技创新集聚区已初具规模。
模式的探索和制度的创新，是火炬开发区“工改工”最大的亮点。据介绍，该区实行了“政府+国企”联合操盘模式，探索了“托管共建”归宗模式，创新了“招商前置”的空间订制以及“功能配比”的激励机制，实施了大力度的政府专项资金奖补政策，形成了一套“规划+实施+政策”三位一体的创新机制。
在“政府+国企”联合操盘模式中，火炬开发区管委会做好全局统筹，降低改造成本，搭建更新政策、规划、实施等“四梁八柱”；区属国企担当“园区操盘手”和“产业运营商”的角色，与产权人、社区合作改造，并重点帮助片区导入高质量的产业，保障改造实效。
“托管共建”归宗模式即相邻多宗土地产权人将用地托管给政府，政府实施统一规划，产权人共同出资建设，建成物业返还产权人，新导入产业应符合政府产业规划。“托管共建”全过程，政府不出资、不建设、不分红，仅充当产权“过桥”。通过“托管共建”消除土地碎片化问题，改出大片的高质量产业空间，提升对大规模、高品质产业项目的承载能力，实现“工改工”红利的最大化。对原本的各个权利主体而言，“托管共建”归宗改造规避了合作改造的市场风险，尊重了产权人的土地诉求，还提升物业的综合价值。
“招商前置”空间定制机制，既为单家入驻的企业量身定制高标厂房及相关配套设置，又能满足园区集聚发展需要，为产业集群建设和上下游产业生态圈提供足够的空间，促进“工改工”片区的宗地与市场企业“联姻”，把服务做到市场主体“心坎里”。
“托管共建”下的“功能配比”+“有限容积率转移”+“延长使用年限”激励模式：通过土地托管共建，提升产业用地中行政办公和生活配套比例，实行跨宗地集中设置，集成配套、优化空间，营建错落有致的城市界面；对公益贡献用地，实施有限容积率转移补偿；土地使用权可按法定最高标准，有偿重置使用年限。三管齐下，以创新改革激活市场活力，破解土地碎片化问题。
筑巢引凤
用好来之不易的连片发展空间
年11月10日，为统筹协调全市村镇工业集聚区升级改造工作，保障产业尤其是制造业发展空间，中山成立了村镇工业集聚区升级改造工作指挥部及其办公室。
“我们村迎来了二次创业。”窈窕股份合作经济联合社书记李杰雄介绍，这些年村集体经济发展进入瓶颈期，实施“工改工”后产业空间将具有更高的附加值，村民每年的收益分红也更有保障。
“在中山投资，我有信心。”已投入生产的美贝斯特（广东）生物科技有限公司副总经理林新棋说：“火炬开发区新政出台后，我们找到了银行融资，贷款利息还有一定补助，这样的政府企业欢迎。”
火炬开发区“工改工”引入的美贝斯特（广东）生物科技有限公司已投入生产。
记者调研了解到，土地利用效率低下不仅妨碍产业升级转型，也不利于保障各地块权利人的利益。对此，在合法合规的前提下，火炬开发区“工改工”尝试以规划撬动土地价值、让空间倒逼产业转型、用改革激活市场动力。
中山市自然资源局局长陈晖东表示，将尽快推动出台《中山市全力攻坚镇村低效工业园区（集聚区）升级改造实施方案》《关于深化改革全力推进镇村工业园区（集聚区）升级改造的实施意见》，进一步健全体制机制、强化政策支撑；及时完善产业、招商、金融等领域扶持政策和相关操作指引，打通从规划向实施操作的路径。
中山市委书记郭文海强调，要以指挥部成立为起点，坚决打好镇村低效工业园改造攻坚战；要坚持规划先行，连片改造，盘活低效用地资源，着力储备一批超千亩的连片产业用地；探索多种改造模式和路径，严格控制“工改住（商）”，最大限度保障制造业用地。
广东省“三旧”改造协会副会长、中地研究院院长田光明认为，推动“工改工”的目的，不单是用新的高层厂房取代简陋的单层铁皮顶旧厂房，更重要的是通过“工改工”，重塑片区的产业业态、产业结构和组织形态，构建产业链上下游就在“上下楼”及“隔壁栋”的产业生态，完善产业升级、产城融合的配套设施。因此用好来之不易的连片发展空间，确保改造产业空间“不掉价”，也同样是火炬开发区必须解决的问题。
田光明建议，火炬开发区要坚持产城融合、新旧产业互动，既要统筹考虑好原有产业转型升级，又要从产业链、价值链、产业互联网等角度考虑引进和延展上下游产业，做到固链、补链、强链，全面提升产业竞争力。
广东省自然资源厅一级巡视员张英奇表示，全国第一部专门针对存量建设用地的政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》已正式实施，办法的出台可以让一些政府部门及市场主体吃下“定心丸”，不再对“三旧”改造的合规性、长期性抱有疑虑，安心推动改造，将更多精力用于解决实际问题。
下一步，广东省将以“工改工”为主攻方向，加大对“工业改工业”项目的支持力度，充分发挥“政府+市场”双轮驱动效应，加快推进村镇工业集聚区升级改造，把村镇工业集聚区作为今后“三旧”改造的重点，加快盘活利用低效产业用地。
新闻面面观
南粤大地拓展发展空间的“金点子”
■深圳：“整村统筹”提高存量土地供应
深圳市以较少的土地资源支撑了40多年的快速发展，但是土地资源紧缺也成为城市发展的最大制约。面临“无地”之困，深圳在存量更新规划实施和制度建设方面进行了大量摸索和实践，“整村统筹”土地整备就是在这一背景下提高存量土地供应的创新之举。
整村统筹，是指土地整备以同一社区内原农村集体组织使用的土地为整备对象，综合运用资金、土地、规划等相关政策，坚持“政府主导、社区主体、公众参与、合作共赢”的工作机制，利用土地政策，兼顾规划调节、资金补偿等手段，建立“土地+规划+资金”政策大账的工作新路径，有利于改变目前深圳国有土地与社区用地分割交错的现状，推动规划的实施。
■佛山顺德：改造村级工业园，坚守实体经济
在开发强度已经接近50%的佛山市顺德区，破旧立新不仅是顺德的态度，也是顺德的方法。
年1月，顺德将村级工业园改造列为“头号工程”，为制造业腾出优质土地空间，提升顺德城乡面貌。其重要的意义在于坚持以“工改工”为主，改变区域的发展上限，坚守实体经济。同年9月，顺德获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，为全省高质量发展探索可复制可推广的发展路径。经过近3年攻坚克难，目前顺德已完成土地整理11.2万亩。未来村级工业园将退出顺德的历史舞台。
■佛山南海：“工改居”联动改造“工改工”
年1月，佛山市南海区在广东省首创“工改居”联动改造“工改工”，以房地产业反哺实体经济。在“工改居”的同时，要挂钩一定比例的工业提升项目。
作为广东省“三旧”改造发源地和广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点，南海区探索出了一条以“三旧”改造（城市更新）推动城产人融合发展的道路。但由于“工改居”价值高，“工改工”价值低，“冷热失调”是南海区的一大瓶颈。
目前，南海区城市更新已到了产业转型和城市更新高度互动的时期，以政策之手让开发商、原土地权属人参与进来，让城市配套更完善，产业发展有空间，充分体现政府、开发商、村集体的意愿，达到共赢的局面。
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本文由中国自然资源报社